Сергей Последов, региональный эксперт: «Архаика в работе министерства экономического развития Воронежской области: провал компетенций и необходимость пересборки в институт развития» Приложение к Доктрине развития Воронежской области

Краткое резюме (Executive summary)

Региональное министерство экономического развития работает в административно-распределительной и реактивной парадигме. Ни в его деятельности, ни в документах, ни даже в организационной структуре нет ни намёка на формирование экономики будущего и на постановку задач для создания и работы платформ развития. Это не отдельные просчёты, а системный провал компетенций: у аппарата попросту нет функций, структуры и навыков, которые требует развитие.

Материал показывает архаизм на трёх уровнях (функции, документы, структура), иллюстрирует его конкретным примером — реакцией министерства на принесённый проект особой экономической зоны технико-внедренческого типа на базе ВГТУ и формулирует необходимость перенастройки трёх вещей - функционала, структуры и ответственности министерства, с превращением его в институт развития.

У бюрократической осторожности есть своя логика, и критикуется нами не должная осмотрительность, а доминирующий пассивно-распределительный рефлекс, делающий «подождём, пока к нам обратятся» естественной реакцией там, где требуется проактивное проектирование и сборка.

Тезис: архаичная парадигма

Развитие требует от экономического блока парадигмы архитектурно-предпринимательской, то есть проектировать будущую экономику и собирать её участников. Министерство же действует в парадигме административно-распределительной, оно регистрирует, разрешает, мониторит, распределяет и отрабатывает спущенные федеральные программы. Развитие для него - входящий поток, который надо обработать, а не замысел, который надо породить. Эта инверсия - корень проблемы. А именно - тот, кто должен охотиться за проектами и вести их, ждёт, пока проекты и партнёры придут к нему сами.

Архаизм сложился на трёх уровнях.

В функциях. Аппарат администрирует настоящее. Он не проектирует новые цепочки добавленной стоимости, не инициирует кластеры и платформы развития, не ставит задачи на создание экономики будущего. Функции «породить новую экономику» в его деятельности просто нет — есть функция обработать существующее и спущенное.

В документах. Региональные стратегии — это устаревшие и бесполезные инвентаризационно-прогнозные тексты, экстраполяция уже существующих отраслей, а не проект будущей экономики с целевыми переделами, кластерами и платформами развития. Документ описывает то, что есть, и продлевает тренд, вместо того чтобы конструировать то, чего ещё нет.

В структуре. В организационной структуре нет ни подразделения, ни функции, отвечающей за «экономику будущего», «платформы развития», «кластерную архитектуру» или «проектный капитал». Нет органа, чья прямая работа - проектировать и запускать новую экономику. А чего нет в структуре, того нет и в деятельности: структура — это и есть материализованный набор приоритетов.

Практический пример: ОЭЗ технико-внедренческого типа на базе ВГТУ

На уровень министерства был вынесен готовый проект - особая экономическая зона технико-внедренческого типа на базе ВГТУ, с конкретными стратегическими направлениями (робототехника и оборудование, синтетические (в том числе алмазный инструмент) материалы и сопутствующая инфраструктура), с национальными участниками по стратегическим направлениям и международными участниками в лице крупных отраслевых ассоциаций, и с проработанной стратегией.

Развивающая реакция здесь очевидна: схватить проект и вести его - верифицировать, собрать и закрепить участников, упаковать и протолкнуть в федеральные программы и инструменты поддержки. Вместо этого сработал архаичный рефлекс: позиция министерства свелась к тому, что пусть сначала корпорация (Ростех) сама направит в адрес министерства письмо, подтверждающее участие и просящее поддержки, и тогда министерство, возможно, подключится.

Это и есть диагностическое ядро. Произошла инверсия ролей. Орган, который по своей миссии должен инициировать, привлекать и вести, поставил входящее письмо корпорации условием собственного подключения. Картина напоминает сказку о золотой рыбке - тот, кто должен охотиться за проектами, требует, чтобы за признанием и поддержкой к нему пришли первыми.

И принципиально, что проблема здесь не в единичном решении, а в парадигме, которая делает реакцию «подождём, пока к нам обратятся» естественной. Институт развития на этом месте был бы инициатором и упаковщиком проекта, а не вахтёром, ставящим входящее обращение государственной корпорации предусловием участия.

У требования формального подтверждения есть бюрократическая логика - подотчётность и нежелание тратить ресурс на неподтверждённый проект. Но институт развития не может позволить этой логике дорасти до пассивности и игнорирования инициативы, его дело - проактивно собирать и вести проект, а формальные подтверждения организовывать самому как шаг процесса, а не ждать их как предусловие. Критикуется доминирующий рефлекс, а не осмотрительность как таковая.

Провал компетенций

Эпизод обнажает не случайность, а провал компетенций. У министерства отсутствуют - в функциях, структуре, мандате и навыках именно те компетенции, на которых стоит развитие, а именно - проектная архитектура, сборка кластеров и консорциумов, конструирование цепочек добавленной стоимости, упаковка проектов в федеральные программы и запуск платформ. Когда таких компетенций нет, готовый проект с национальными и международными участниками не подхватывается и не ведётся, а отфутболивается обратно в ожидании «правильного письма». Это структурное, а не личное - набор компетенций аппарата не соответствует задаче развития.

Контраст парадигм

Архаичная (административно-распределительная)	Развивающая (архитектурно-предпринимательская)
Администрирует настоящее	Проектирует будущую экономику
Реагирует на инициативы	Сама инициирует и собирает участников
Выдаёт разрешения и согласования	Запускает платформы и консорциумы
Ждёт, когда к ней обратятся	Ведёт проект и привлекает партнёров
Стратегия как инвентаризация и прогноз	Стратегия как проект будущей экономики
Измеряет освоение и процедуры	Измеряет новые цепочки, инвестиции, результат

Правильный функционал - управляющий капиталами и платформа моделирования развития

Правильный функционал вытекает из новой парадигмы с принципиальным уточнением - в управлении МЭР речь должна идти не только и не столько о «новой экономике», сколько об «активах» и «капиталах» региональных ресурсов. Министерство Экономического Развития - это архитектор, который управляет портфелем капиталов региона стратегически, и платформа, на которой моделируются варианты развития. Министерство проектирует будущую экономику и управляет капиталами, на которых строится развитие региона.

Объект - портфель капиталов региональных ресурсов

Объект управления - целостный портфель капиталов: кластерный, проектный, инфраструктурный, пространственный, человеческий, научный, технологический, природно-рекреационный и так далее. МЭР управляет этим портфелем стратегически - ставит цели, держит балансы, моделирует варианты, координирует, а развивают каждый капитал операторы – профильные министерства регионального правительства. Это и есть углубление «управления капиталами».. Не одна отрасль, а весь капитальный портфель региона.

Капиталы портфеля и их операторы

• Кластерный - МЭР формирует кластеры и собирает платформы.

• Проектный - проектный офис и инжиниринговый центр МЭР.

• Пространственный - стратегический слой (размещение производительных сил) у МЭР, реализация - у пространственного контура (Минстрой с архитектурой и градорегулированием); мост - схема размещения производительных сил.

• Инфраструктурный - сводный инженерный баланс у МЭР, координация с отраслевыми операторами (энергетика, ЖКХ, транспорт), в связке с кадастрами.

• Человеческий - стратегическая цель и портфельная модель у МЭР; операционно развивает министерство человеческого капитала (кадры под заказ, конвейер, воспитание).

• Научный и технологический - координация с вузами, институтами и R&D (микроэлектроника, композиты), увязка с кластерами.

Принцип один: МЭР держит портфель и моделирует, операторы исполняют - это и есть разделение «ядро / операторы», которое не даёт МЭР превратиться во всё-делающее сверхведомство.

Активные функции - формирование кластеров, международные консорциумы, туристические проекты

МЭР — не пассивный держатель, а активный архитектор, исполняющий алгоритмы запуска. Формирование кластеров - запуск кластерных инициатив сверху и снизу (от региона и от муниципалитета), сборка отраслевых и территориальных платформ. Международные консорциумы - сборка консорциумов BRICS+ и ЕАЭС (газохимия, агрохим-био, туризм, биороботы и микроэлектроника) через парадипломатию внутри федеральной рамки. Туристические межрегиональные и международные проекты - запуск туристических платформ и маршрутов на муниципальном, межмуниципальном, межрегиональном и международном уровнях. Эти функции операционализированы алгоритмами запуска платформ и консорциумов - МЭР есть орган, который их исполняет.

Адресные инвестиционные программы

Региональные адресные инвестиционные программы (АИП) и упаковка потребностей муниципалитетов и кластеров в федеральные программы (ФАИП, национальные проекты) - направленные на территории муниципалитетов под их стратегии, в увязке с пространственным слоем. Это функция инвестиционного программирования, которая финансирует развитие и закрывает дефицит социальной инфраструктуры.

Внешнеэкономическая деятельность и продвижение региональной экономики

Внешнеэкономическая деятельность - международные кластерные консорциумы и парадипломатия внутри федеральной рамки, и продвижение региональной экономики - привлечение инвестиций, региональный брендинг, презентация экономики будущего, работа с ТПП и кластерными ассоциациями для агрегации спроса и партнёров.

Платформа моделирования развития и ситуационные центры

МЭР - это платформа, на которой моделируются варианты развития. Цифровой двойник региона, система балансов, ситуационные центры и сценарное моделирование позволяют проигрывать варианты по всему портфелю капиталов. Например - вложить ресурс сюда и увидеть эффект на капиталоёмкость роста (ICOR), темп, занятость, нагрузку на инфраструктуру, обеспеченность нормативами. Это аналитический «мозг» региона!!! Он моделирует «что будет, если», поддерживает решения и в реальном времени мониторит ситуацию через ситуационные центры. По существу, это экспертно-аналитический контур и цифровая платформа проектного капитала, поднятые до платформы моделирования всего капитального портфеля.

Интегрирующая роль — ядро планирования

Портфель капиталов, активные функции и платформу моделирования держит вместе ядровая функция МЭР - архитектора будущей экономики и ядра программно-стратегического блока. Доктрина → образ будущего → система балансов → бюджет развития → программы → проекты, с постановкой задач операторам и согласованным управлением капиталами.

Ядро в лице МЭР держит портфель и моделирует, операторы в лице профильных министерств, развивают каждый капитал (человеческий - министерство человеческого капитала, реализация пространственного - пространственный контур, инфраструктура - отраслевые операторы, наука - вузы и институты); пространственная функция разведена по слоям, балансы координируются с операторами, ВЭД ведётся внутри федеральной внешнеэкономической политики, проектный капитал вызревает на реальных проектах, моделирование поддерживает, но не заменяет суждение и ответственность, а ядро-архитектор не должно стать центром власти и ренты - отсюда внутреннее отделение архитектуры и стратегии от исполняющих институтов и внешний контроль со стороны представительной власти и блока планирования.

Функционал взаимодействия с муниципалитетами: моделирование образов будущего, привязка кластеров, насыщение до нормативов

Отдельный и ключевой контур функционала МЭР - взаимодействие с муниципалитетами. Именно здесь капитальный портфель и платформа моделирования встречаются с территорией. Принцип - не навязывание сверху, а со-моделирование с муниципалитетом как субъектом. МЭР даёт платформу, методологию, стратегический контекст и финансовую архитектуру, а муниципалитет остаётся субъектом своего развития.

Со-моделирование и программирование образа будущего муниципалитета

Платформа моделирования МЭР (цифровой двойник, балансы, сценарное моделирование) применяется вместе с каждым муниципалитетом, чтобы смоделировать и запрограммировать его образ будущего - чем территория может стать, её специализацию, сценарии развития. Муниципалитет - субъект (его выбор, его образ будущего), МЭР даёт инструмент, методологию и общерегиональный контекст. Результат - запрограммированный муниципальный образ будущего и стратегия развития, а не спущенный план.

Привязка стратегических кластеров к территории

На основе схемы размещения производительных сил стратегические кластеры - газохимия, новые материалы, агро-био, биотех, туризм и рекреация и далее - привязываются к территориям муниципалитетов. Каждый муниципалитет получает свою роль в кластерной карте по сравнительному преимуществу. Привязка ведётся в связке с инженерными балансами (что территория и сети выдержат) и реализуется через пространственный контур. Не каждый муниципалитет получает газохимкомбинат - размещение идёт по преимуществу и по балансам, а не равномерно.

Насыщение территории до нормативов

Образ будущего и стратегия муниципалитета разворачиваются в перечень объектов социальной, спортивной, медицинской, бытовой и рекреационной инфраструктуры под нормативы. Цепочка та же, что в управленческом контуре: муниципальный образ будущего → перечень объектов под нормативы → адресные программы → строительство на территории. МЭР отвечает за моделирование и программирование этого насыщения, операторы (пространственный контур, отраслевые) — за реализацию.

Привлечение финансирования и формирование бюджетов развития

МЭР привлекает финансирование регионального и федерального уровня (АИП, ФАИП, национальные проекты, госпрограммы), упаковывает потребности муниципалитетов в федеральные программы и помогает формировать муниципальные бюджеты развития с мультипликатором. Это финансовая архитектура, которая оплачивает и образ будущего, и насыщение инфраструктурой. Финансирование ограничено капиталом, поэтому необходима приоритизация по разрыву с нормативами и по стратегии.

Связная цепочка контура

Контур замыкается в одну линию: со-моделирование образа будущего муниципалитета → привязка кластеров и формирование перечня объектов → бюджет развития и привлечённое финансирование → насыщение до нормативов и реализация кластеров на территории. МЭР ведёт это как моделирующее и программирующее ядро, муниципалитеты остаются субъектами, а реализуют операторы - и так капитальный портфель региона материализуется на конкретных территориях.

Новый инвестиционный климат. Профиль капиталов территории вместо инвестиционного паспорта

Одна из ключевых функций МЭР - привлечение инвестиций, должна быть пересобрана на новой логике. Сегодня инвестиционный климат сведён к формальному «инвестиционному паспорту» и региональному инвестиционному стандарту АСИ, которые меряют процедуры и сроки согласований — удобство входа, а не ценность территории. Это нужный гигиенический минимум, но он профанируется, когда становится самоцелью - регион отчитывается о «дорожных картах» и «одних окнах», а инвестор принимает решение совсем по другим основаниям. Настоящий инвестиционный климат - это глубина капиталов территории.

От паспорта к капиталам территории

Паспорт и стандарт АСИ меряют процедуры. Настоящий климат - это то, чего на территории уже есть такого, чего нет в другом месте: кадровый и человеческий капитал, технологический капитал, исследовательские и научные активы, система балансов (честная картина того, что территория и сети выдержат), промышленная история и инженерный ген — накопленная инженерная культура и традиция. Это не паспорт, а профиль капиталов как инвестиционное предложение. И это ровно тот портфель, которым управляет МЭР: инвестиционный климат становится витриной капитального портфеля региона, а платформа моделирования показывает инвестору не лозунг, а просчитанную картину.

Живой инженерный ген

Инженерный ген и промышленная история — сильный нарратив, но инвестор проверит, жив ли он сегодня? есть ли действующие кадры, школы, предприятия, или это музей. Поэтому подавать надо не ностальгию, а преемственность: историческая база плюс действующие НИИЭТ, ВЗПП, ВГТУ и кластеры — то есть ген, который работает, а не лежит. Иначе красивый тезис разобьётся о вопрос, что из этого функционирует.

Три слоя оценки. Пороги, капиталы, дифференциаторы.

Новый инвестиционный климат - это три слоя. Пороги (гигиена): общественная безопасность, инженерные балансы (выдержит ли территория), правовая предсказуемость - без них проект не рассматривается вообще. Ядро капиталов: человеческий, кадровый, технологический и научный капитал, промышленная история как живой инженерный ген - это и есть ценность, которая притягивает. Дифференциаторы: качество среды (релакс, рекреация, спорт, арт) и развитость потребительского рынка - они решают, удержит ли регион людей, которых проект приведёт.

Общественная безопасность как порог

Безопасность - не факультатив, а один из первичных фильтров, особенно для крупных и иностранных инвесторов. Логика проста, крупный проект - это длинные деньги на 10–20 лет и физические активы, которые нельзя унести. Прежде чем смотреть на льготы и кадры, инвестор оценивает, не потеряет ли он вложенное. Поэтому безопасность работает как порог. При низкой оценке проект не рассматривается вообще, какими бы ни были прочие преимущества. В неё входят криминогенная обстановка, безопасность собственности и персонала, предсказуемость (защита прав собственности, гарантии безопасности и возврата инвестиций, отсутствие возможности силового передела) и для иностранного инвестора особенно - устойчивость и неконфликтность среды. В нынешних геополитических условиях восприятие безопасности у иностранного инвестора из не-западных стран - отдельный и чувствительный фактор и регион влияет лишь на свою часть (правопорядок, защита активов, предсказуемость), а не на федеральный контур. Поэтому безопасность правильно показывать как порог-гигиену (без неё не входят), а не как конкурентное преимущество - её наличие не выделяет, её отсутствие дисквалифицирует.

Качество среды и потребительский рынок как дифференциатор

Качество среды (релакс, рекреация, спорт, арт) и развитость потребительского рынка - фактор второго порядка, дифференциатор, а не порог. Логика: они не определяют, придёт ли крупный проект в принципе, но определяют, удержит ли регион людей, которых проект приведёт. Крупный завод требует инженеров и менеджеров, а они и их семьи смотрят, можно ли здесь жить - школы, медицина, спорт, культура, сервис. Поэтому качество среды и потребительский рынок - часть инвестиционного предложения, они конвертируются в удержание человеческого капитала, без которого проект не наберёт и не удержит команду. Это ровно те «креативная экономика и качество среды» и «потребительский рынок как среда», что заложены в доктрине, теперь они работают и как инвестиционный аргумент.

Связка с МЭР и платформой моделирования

Новый инвестиционный климат — это витрина капитального портфеля МЭР. Платформа моделирования и система балансов показывают инвестору просчитанную картину капиталов и ёмкости территории, а не формальный паспорт. Функция МЭР смещается с «заполнить паспорт и отчитаться по стандарту АСИ» на «представлять и развивать профиль капиталов территории». Паспорт и стандарт АСИ остаются нижним гигиеническим слоем процедур — нужным, но не заменяющим ни один из трёх слоёв.

Пересборка МЭР. Функционал, структура, ответственность.

Функционал. Сместить мандат с администрирования настоящего на проектирование будущего. Проактивно конструировать новые цепочки добавленной стоимости, инициировать и собирать платформы и консорциумы, упаковывать проекты в федеральные программы, искать и вести проекты, а не ждать их. Министерство охотится за проектами и ведёт их, а формальные процедуры обслуживают этот процесс, а не подменяют его.

Структура. Создать в оргструктуре то, чего в ней нет сейчас, а именно - подразделение архитектуры будущей экономики и платформ развития, функцию кластерной архитектуры, проектный офис и инжиниринговый центр (носитель проектного капитала), блок упаковки проектов, консорциумов и привлечения инвестиций. Что должно существовать в работе - должно сначала появиться в структуре.

Ответственность. Сместить KPI с освоения средств и соблюдения процедур на запущенные платформы, новые цепочки добавленной стоимости, привлечённые инвестиции, созданные производства и достигнутый результат. Министерство отвечает за результаты развития, а не за обработку входящего потока.

Вывод

Министерство экономического развития необходимо пересобрать в институт развития с проактивным мандатом, подразделениями архитектуры будущей экономики и платформ, проектным офисом и ответственностью по результату. Эпизод с ОЭЗ на базе ВГТУ — предупреждение!

Без такой перенастройки готовые проекты с национальными и международными участниками теряются, потому что орган, который должен их подхватывать и вести, устроен так, чтобы ждать и тем самым убивать инициативу. Архаичный аппарат не способен породить экономику будущего по той простой причине, что ни в его функциях, ни в структуре, ни в системе ответственности этой задачи не поставлено.