Сергей Последов, региональный эксперт: «Критический анализ эффективности социальной политики Воронежской области: отсутствие системности или управленческий сбой?»

Региональный эксперт Сергей Последов, основательно изучив ситуацию в отраслях и сферах Воронежской области, пришел к выводу: в регионе есть серьезные проблемы и в сфере социальной политики. И его анализ ситуации, как нам представляется, весьма интересен, как для практиков, так и для научного сообщества.

Введение

Анализ действующей системы управления социальной сферой Воронежской области показывает, что в регионе фактически отсутствует полноценная социальная политика как система управления качеством жизни, человеческим капиталом, демографией, кадровым потенциалом, культурной идентичностью и будущим муниципальных территорий. Существуют отдельные отраслевые политики:

• образование;
• здравоохранение;
• культура;
• спорт;
• социальная защита;
• строительство социальных объектов;
• благоустройство.

Однако они не объединены в единую модель развития человека, семьи, экономики и территории. Фактически регион управляет не социальной политикой, а набором учреждений, расходов, мероприятий и строительных проектов.

При этом отсутствует понимание того, какого человека необходимо воспитать и сохранить на конкретной территории, какие компетенции и ценности должны быть сформированы у будущих поколений, какие специалисты будут необходимы муниципалитетам через 10–20 лет и каким должно быть качество жизни жителей. Это означает наличие системного управленческого сбоя.

Социальная политика подменена отраслевым администрированием

Сегодня социальная сфера региона управляется по ведомственному принципу. Каждое министерство отвечает за свою отрасль:

• министерство образования - за школы и детские сады;
• министерство здравоохранения - за медицинские учреждения;
• министерство культуры - за учреждения культуры;
• министерство спорта - за спортивные объекты;
• министерство строительства - за строительство объектов.

Но отсутствует единый субъект управления, который отвечает за главный вопрос: «Какое качество жизни должно быть обеспечено человеку на конкретной территории?» И еще более важный вопрос: «Какого человека должна формировать территория и каким должно быть будущее поколение жителей Воронежской области?»

Сегодня практически не формируется социальный образ человека - жителя конкретной территории. Не определены:

• ценности будущего поколения;
• уровень образования и компетенций;
• профессиональная структура населения;
• гражданская ответственность;
• патриотическое воспитание;
• культурная идентичность;
• связь человека со своей малой Родиной.

В результате каждое ведомство оптимизирует свою отрасль, но никто не управляет развитием территории в целом.

Отсутствие социального и кадрового баланса региона

Ключевой дефект системы - отсутствие Социального баланса и Кадрового баланса Воронежской области. Сегодня невозможно получить системный ответ:

• сколько школ необходимо региону и где;
• сколько детских садов и где;
• сколько врачей;
• сколько ФАПов;
• сколько поликлиник;
• сколько спортивных объектов;
• сколько учреждений культуры;
• сколько объектов дополнительного образования;
• сколько бытовых и торговых объектов необходимо на 1000 жителей на сегодня и когда будет достигнут норматив по обеспечению населения социальными объектами;
• сколько специалистов потребуется каждой территории через 10, 20 и 30 лет;
• каких именно специалистов необходимо готовить;
• какой уровень квалификации должен быть обеспечен;
• сколько педагогов, врачей, инженеров, агрономов, технологов, рабочих кадров, специалистов цифровой экономики потребуется каждому муниципалитету.

Без такого баланса невозможно оценить эффективность социальной политики. Можно построить школу. Но невозможно понять, насколько сократился дефицит школьных мест. Можно отремонтировать ФАП. Но невозможно понять, насколько повысилась доступность медицинской помощи. Можно провести культурное мероприятие. Но невозможно понять, улучшилось ли качество культурной среды территории. Можно открыть колледж. Но невозможно понять, обеспечивает ли он будущие кадровые потребности экономики муниципалитета.

Отсутствие образа будущего муниципалитетов

Социальная политика невозможна без понимания будущего территории.

Сегодня по большинству муниципалитетов отсутствует ответ на вопросы:

• сколько людей должно жить на территории через 20 лет;
• сколько молодых семей необходимо сохранить;
• какие специалисты должны быть привлечены;
• какие специалисты должны быть подготовлены внутри территории;
• какие школы, больницы, спортивные объекты и учреждения культуры должны работать;
• какой уровень качества жизни должен быть достигнут;
• каким должен быть социальный образ жителя территории;
• какие культурные и исторические традиции должны быть сохранены и переданы следующим поколениям.

Без образа будущего муниципалитетов социальная политика превращается в реакцию на текущие проблемы.

Оптимизация социальной инфраструктуры как фактор деградации территорий

Одной из наиболее опасных практик является так называемая оптимизация социальной инфраструктуры. Под ней обычно понимаются:

• закрытие сельских школ;
• укрупнение образовательных учреждений;
• закрытие ФАПов;
• сокращение учреждений культуры;
• ликвидация спортивных секций;
• концентрация социальных услуг в крупных населенных пунктах.

Формально такие решения объясняются экономией средств и снижением нагрузки на бюджет. Фактически они разрушают жизнеспособность территории. Закрытие школы означает не только прекращение работы образовательного учреждения. Оно означает снижение привлекательности территории для молодых семей и разрушение системы воспитания будущего поколения.

Закрытие ФАПа означает не только сокращение медицинского объекта. Оно означает снижение базовой безопасности жизни. Закрытие дома культуры означает не только экономию расходов. Оно означает разрушение культурной среды, локальной идентичности и механизмов передачи исторической памяти.

Ликвидация музея, кружка краеведения или военно-патриотического клуба означает потерю связи молодежи со своей малой Родиной и историей территории.

Искаженная система бюджетирования и оплаты труда в социальной сфере

Одним из наиболее серьезных системных дефектов социальной политики является сложившаяся система финансирования и оплаты труда в учреждениях образования, здравоохранения, культуры и социальной защиты.

Формально государство декларирует поддержку учителей, врачей, работников культуры и других специалистов социальной сферы.

Однако на практике во многих случаях наблюдается значительный разрыв между уровнем оплаты труда руководителей учреждений и работников, непосредственно выполняющих социально значимые функции.

Нередко складываются ситуации, когда руководители отдельных учреждений получают заработную плату, премии и стимулирующие выплаты, кратно превышающие доходы педагогов, врачей, среднего медицинского персонала, работников культуры и социальных работников. При этом именно учитель ежедневно занимается воспитанием детей. Именно врач несет ответственность за здоровье людей. Именно работники культуры сохраняют историческую память и культурную идентичность территории.

Возникает ситуация, при которой основная часть социальной нагрузки ложится на специалистов, получающих относительно невысокое вознаграждение за свой труд.

Подобная система воспринимается обществом как несправедливая и подрывает доверие к государственным институтам.

Невозможно эффективно воспитывать уважение к закону, справедливости, государству и малой Родине в условиях, когда сами работники социальной сферы ежедневно сталкиваются с ощущением несправедливости, непрозрачности распределения бюджетных средств и отсутствия понятных принципов формирования заработной платы.

Учитель, вынужденный работать на нескольких ставках ради достойного уровня дохода, объективно имеет меньше возможностей для качественного воспитания детей.

Врач, перегруженный дополнительными сменами, не может в полной мере реализовать свой профессиональный потенциал.

Работник культуры, получающий минимальное вознаграждение, не способен стать полноценным проводником государственной культурной политики.

Социальная политика не может быть успешной, если люди, формирующие человеческий капитал региона, сами находятся в положении социальной незащищенности.

Поэтому новая модель социальной политики должна предусматривать:

• максимальную прозрачность системы оплаты труда;
• справедливое распределение стимулирующих выплат;
• ограничение чрезмерного разрыва между доходами руководителей и работников учреждений;
• общественный контроль за использованием фондов оплаты труда;
• приоритетное повышение оплаты труда педагогов, врачей, работников культуры и социальной сферы;
• увязку системы оплаты труда с достижением социальных результатов, а не только с административными показателями.

Замкнутый круг деградации сельских территорий

Практика оптимизации запускает цепочку:

ð Закрывается школа

ð Уезжают молодые семьи

ð Снижается рождаемость

ð Сокращается население

ð Закрываются ФАП, клуб, спортивные секции

ð Снижается качество жизни

ð Разрушается культурная среда

ð Территория становится непривлекательной

ð Население продолжает уезжать

После этого снижение численности населения используется как обоснование для новой волны оптимизации.

Таким образом система сама создает условия деградации территории, а затем ссылается на эту деградацию как на объективную причину дальнейшего сокращения социальной инфраструктуры.

Реактивное строительство социальных объектов

Одновременно регион вынужден строить новые школы и детские сады в пригородах Воронежа, где происходит рост населения. Однако это строительство часто является не результатом стратегического планирования, а реакцией на уже произошедшие демографические изменения.

Люди уезжают из сельских территорий и концентрируются в агломерации. После этого государство вынуждено строить социальную инфраструктуру там, где население уже сконцентрировалось. Фактически система не управляет демографическим и кадровым ландшафтом региона. Она реагирует на последствия его стихийного изменения.

Региональная адресная инвестиционная программа как программа строительства, а не развития

Особую проблему представляет практика формирования Региональной адресной инвестиционной программы. РАИП должна быть инструментом реализации стратегии развития региона.

Однако в действующей модели она в значительной степени превращается в перечень объектов капитального строительства. При этом приоритеты строительства не вытекают из:

• образа будущего муниципалитетов;
• социального баланса;
• демографического баланса;
• кадрового баланса;
• баланса подготовки специалистов;
• инфраструктурного баланса;
• баланса производительных сил;
• культурного баланса территории.

В результате строительство подменяет развитие.

Институциональный сбой: строительная логика подменяет стратегическую

Дополнительной проблемой является то, что управление адресными инвестиционными программами находится в строительной логике. Министерство строительства может отвечать за проектирование, сроки, стоимость и качество строительства. Но оно не может быть главным субъектом определения стратегических приоритетов развития территории. Вопрос: «что строить и где строить?», должен решаться не строительной отраслью, а системой стратегического управления развитием региона. Строительство должно быть инструментом реализации стратегии. Но в действующей системе оно нередко становится самостоятельной логикой распределения бюджетных инвестиций.

Отсутствие управления человеческим капиталом и кадровым потенциалом

Социальная политика региона не может быть эффективной, если она не управляет человеческим капиталом. Сегодня отсутствует единая система оценки:

• сколько молодых людей уезжает из региона;
• сколько остается;
• какие специалисты потребуются через 10–20 лет;
• какие компетенции должны формироваться;
• какие профессии будут востребованы на конкретных территориях;
• сколько специалистов необходимо подготовить для каждого муниципалитета;
• какого уровня квалификации должны быть будущие кадры;
• как социальная инфраструктура влияет на сохранение населения;
• как качество жизни влияет на инвестиционную привлекательность территории.

Регион управляет учреждениями, но не управляет человеческим капиталом.

Регион финансирует образование, но не управляет будущей кадровой структурой экономики.

Отсутствие управления качеством жизни и воспитанием будущего поколения

Качество жизни должно быть главным результатом социальной политики. Однако сегодня в управленческой практике доминируют показатели:

• количество объектов;
• количество мероприятий;
• объем финансирования;
• количество получателей услуг.

Но практически не используются показатели:

• доступности услуг;
• территориальной обеспеченности;
• удовлетворенности жителей;
• миграционного баланса;
• демографической устойчивости;
• уровня общественной безопасности;
• качества городской и сельской среды;
• уровня гражданской активности;
• вовлеченности молодежи в культурную жизнь;
• сохранения исторической памяти;
• уровня патриотического воспитания.

В результате можно формально выполнять программы, но не улучшать жизнь человека и не формировать поколение будущего.

Культура, историческая память и патриотизм как фундамент развития территории

Современная социальная политика не может ограничиваться предоставлением услуг. Она должна формировать культурную и ценностную основу развития территории. Любовь к Родине, уважение к истории, чувство ответственности за свою малую Родину и желание связывать с ней свое будущее являются важнейшими факторами сохранения населения и развития экономики.

Для этого необходима системная поддержка:

• местных музеев;
• краеведческих проектов;
• исторических реконструкций;
• военно-патриотических мероприятий;
• туристических маршрутов по местам боевой славы;
• культурных фестивалей;
• народных промыслов;
• традиционной культуры;
• местных исторических и культурных традиций;
• школьных программ по изучению истории родного края.

Культура должна рассматриваться не как сфера досуга, а как механизм формирования идентичности, человеческого капитала и социальной устойчивости территории.

Социальная инфраструктура как стратегический актив

В новой модели управления развитием региона школа, ФАП, дом культуры, спортивная секция, музыкальная школа, музей и библиотека должны рассматриваться не как расходы бюджета. Они должны рассматриваться как стратегические активы развития территории. Каждый такой объект влияет на:

• демографию;
• миграцию;
• сохранение молодых семей;
• человеческий капитал;
• кадровый потенциал;
• культурную идентичность;
• патриотическое воспитание;
• инвестиционную привлекательность;
• будущее муниципалитета.

Поэтому решение о закрытии или строительстве социального объекта должно приниматься только после оценки его влияния на развитие территории.

Главная причина сбоя

Главная причина отсутствия эффективной социальной политики заключается в том, что в регионе отсутствует система документов и институтов управления развитием. Не сформированы:

• Образ будущего региона;
• образы будущего муниципалитетов;
• Социальный баланс;
• Демографический баланс;
• Кадровый баланс;
• Баланс подготовки специалистов;
• Баланс качества жизни;
• Инфраструктурный баланс;
• Культурный баланс территории;
• Социальный образ жителя территории;
• Региональный центр управления развитием.

Без этих элементов социальная политика неизбежно остается набором отраслевых мероприятий.

Новая модель социальной политики

Воронежской области необходим переход к новой модели социальной политики. Она должна строиться по логике:

ð Человек

ð Семья

ð Малая Родина

ð Культурная идентичность

ð Муниципалитет

ð Социальный баланс

ð Кадровый баланс

ð Справедливая система финансирования социальной сферы

ð Человеческий капитал

ð Воспитание поколения будущего

ð Качество жизни

ð Демографическая устойчивость

ð Экономическое развитие

ð Развитие территории

Социальная политика должна стать одним из основных векторов всей системы стратегического управления регионом.

Главный итог

Главная проблема Воронежской области заключается не в отсутствии отдельных социальных объектов и не только в нехватке финансирования.

Проблема значительно глубже. В регионе отсутствует социальная политика как целостная система управления человеком, семьей, малой Родиной, человеческим капиталом, кадровым потенциалом, культурной идентичностью и качеством жизни.

Дополнительно ситуацию усугубляет искаженная система бюджетирования и оплаты труда в социальной сфере, при которой люди, непосредственно формирующие человеческий капитал региона, зачастую оказываются наименее защищенными и наименее мотивированными участниками системы.

То, что сегодня называется социальной политикой, фактически является ведомственным управлением отдельными отраслями социальной сферы.

Именно это является системным управленческим сбоем.

Для преодоления этого сбоя необходима разработка и внедрение Социального баланса Воронежской области, Кадрового баланса, формирование социального образа жителя каждой территории, создание справедливой и прозрачной системы финансирования социальной сферы, развитие механизмов общественного контроля за распределением бюджетных средств, создание системы воспитания поколения будущего, развитие культурно-исторической среды, формирование образов будущего муниципалитетов, изменение логики РАИП, создание регионального центра управления развитием и переход от управления учреждениями к управлению качеством жизни, человеческим капиталом и будущим региона.

Только такая модель позволит перейти от социальной политики как набора расходов к социальной политике как системе развития человека, территории и экономики Воронежской области.