Сергей Последов, региональный эксперт: «Критический анализ Инвестиционной стратегии Воронежской области до 2035 года»

Региональный эксперт Сергей Последов, основательно изучив Инвестиционную стратегию Воронежской области до 2035 года, которая является частью Стратегии социально-экономического развития региона, утверждённой законом Воронежской области от 20 декабря 2018 года №168-ОЗ, считает ее устаревшей и не лишенной определенной ущербности. Инвестиционная стратегия, это тот документ, который определяет приоритеты, цели и задачи государственной социально-экономической политики в регионе на долгосрочную перспективу. Подчеркнем, что статьи и материалы Сергея Последова нельзя отнести к экономической публицистике. Это, скорее всего, четкое предложения эксперта, что и как нужно делать региональной власти, изложенные телеграфским стилем. Итак, слово региональному эксперту.

Общая оценка документа

Инвестиционная стратегия Воронежской области до 2035 года формально является важным документом, определяющим цели по улучшению инвестиционного климата, привлечению инвестиций, развитию приоритетных отраслей и повышению уровня жизни населения. Документ фиксирует три базовых направления:

- развитие приоритетных отраслей;

- развитие инвестиционной инфраструктуры;

- улучшение качества жизни и наличие квалифицированных трудовых ресурсов.

На первый взгляд структура выглядит логичной. Однако при более глубоком анализе видно, что стратегия построена преимущественно как документ инвестиционного сопровождения, а не как полноценная система управления развитием территории. При этом, уже на уровне базовой логики документа возникает принципиальный вопрос, на который стратегия не дает ответа: «Почему именно в эти отрасли и именно на эти территории необходимо привлекать инвестиции?».

В документе перечислены приоритетные направления и муниципальные образования, однако отсутствует обоснованная система выбора. Не показано:

- почему одна территория должна стать центром промышленного роста, а другая — аграрного развития;

- какие конкурентные преимущества лежат в основе такого выбора;

- какие ограничения учитывались при определении приоритетов;

- каким образом инвестиции в конкретную территорию будут влиять на развитие региона в целом.

Фактически стратегия фиксирует направления инвестирования, но не раскрывает логику их формирования.

Изменение внешних условий и устаревание исходных предпосылок стратегии

Одной из ключевых проблем документа является то, что его концептуальная основа формировалась в совершенно иных экономических и геополитических условиях.

На момент разработки стратегии российская экономика функционировала в условиях значительно более высокой интеграции в мировые рынки капитала, технологий и логистики. Предполагалась возможность привлечения широкого круга иностранных инвесторов, использования международных финансовых инструментов, участия зарубежных компаний в реализации крупных проектов и относительно стабильная структура внешнеэкономических связей. После 2022 года ситуация изменилась кардинально.

Произошли масштабные изменения:

- беспрецедентное санкционное давление на российскую экономику;

- ограничение доступа к международным финансовым рынкам;

- уход значительной части иностранных компаний;

- изменение логистических маршрутов;

- переориентация внешнеэкономических связей на страны Азии, Ближнего Востока, Африки и СНГ;

- усиление роли государства в инвестиционных процессах;

- рост значения технологического суверенитета;

- переход к политике импортозамещения и обеспечения экономической безопасности.

Фактически изменилась сама модель инвестиционного развития страны. Если ранее значительная часть стратегий регионов строилась на предположении о возможности масштабного привлечения внешнего капитала, то сегодня ключевыми источниками инвестиций становятся:

- федеральный бюджет;

- государственные программы;

- национальные проекты;

- государственные корпорации;

- институты развития;

- российские банки;

- крупный отечественный бизнес;

- региональные бюджеты;

- механизмы государственно-частного партнерства.

Изменились и национальные приоритеты инвестирования. На первый план вышли:

- технологический суверенитет;

- промышленная независимость;

- развитие транспортных коридоров;

- продовольственная безопасность;

- энергетическая безопасность;

- развитие оборонно-промышленного комплекса;

- цифровая инфраструктура;

- импортозамещение критически важных технологий.

Соответственно изменились приоритеты государственного, корпоративного и частного инвестирования. Однако действующая Инвестиционная стратегия Воронежской области не содержит полноценной переоценки этих изменений и не предлагает новой модели инвестиционного развития региона в условиях санкционного давления и структурной трансформации экономики России.

Главная ущербность документа

Основная проблема Инвестиционной стратегии заключается в том, что она рассматривает инвестиции как самостоятельную цель, а не как инструмент реализации образа будущего региона и муниципальных образований.

Документ отчасти, при этом без всякого обоснования, отвечает на вопросы:

- куда привлечь инвестиции;

- какие отрасли считать приоритетными;

- какие меры поддержки предоставить;

- какие площадки предложить инвестору.

Но практически не отвечает на главные вопросы: «Каким должен стать каждый муниципалитет Воронежской области к 2035–2040 году?» и «Какие инвестиции необходимы для достижения этого состояния?». Стратегия не определяет инвестиции как управляемый ресурс развития территории. В результате мы видим абсолютное отсутствие связи между целями развития, понятными и обоснованными результатами и инвестиционной политикой региона.

Отсутствие образа будущего муниципальных образований

В стратегии есть территориальный разрез и перечень перспективных специализаций муниципальных районов. Однако это не является образом будущего территории. Фактически муниципалитеты описаны через: имеющиеся преимущества; текущие ресурсы; возможные отрасли инвестирования.

Но отсутствует:

- демографический прогноз муниципалитета;

- модель качества жизни;

- социальный стандарт территории;

- будущая структура занятости;

- потребность в кадрах;

- потребность в школах, больницах, спорте, культуре;

- инфраструктурная модель роста;

- роль муниципалитета в экономике региона и страны.

То есть муниципалитет остается не субъектом развития, а инвестиционной площадкой. Без понимания будущего состояния территории невозможно определить ни объем инвестиций, ни их структуру, ни источники финансирования.

Отсутствие инвестиционного баланса и структуры источников финансирования

Одним из наиболее существенных недостатков стратегии является отсутствие ответа на вопрос: «Какие именно инвестиции необходимы региону и муниципалитетам?» В документе инвестиции рассматриваются как единый обезличенный показатель, измеряемый объемом вложенных средств. Однако инвестиции имеют различную природу и различные цели.

Стратегия не определяет:

• какую долю должны составлять государственные инвестиции;
• какую роль должны играть федеральные программы;
• какой объем должен обеспечиваться региональным бюджетом;
• какие проекты целесообразно реализовывать через механизмы ГЧП;
• где необходимы корпоративные инвестиции крупных компаний;
• где возможно привлечение банковского кредитования;
• где эффективны частные инвестиции малого и среднего бизнеса;
• какие проекты могут финансироваться институтами развития;
• возможно ли привлечение иностранных инвестиций и в каких формах;
• какую роль могут играть портфельные инвестиции и финансовые рынки.

Особенно важно, что после изменения международной экономической обстановки вопрос структуры инвестиций стал принципиальным.

Сегодня необходимо понимать:

• какие проекты должны финансироваться государством;
• какие проекты способны заинтересовать российский бизнес;
• какие отрасли могут привлекать инвестиции из дружественных стран;
• какие проекты требуют специальных механизмов поддержки;
• какие направления являются стратегическими для государства независимо от их коммерческой окупаемости.

В результате стратегия отвечает на вопрос «сколько инвестиций нужно привлечь», но не отвечает на вопрос: «Кто должен инвестировать, во что инвестировать и на каких условиях инвестировать?»

Без такого разделения невозможно сформировать реалистичную инвестиционную модель развития региона.

Оторванность от социального баланса

Документ говорит об улучшении качества жизни и подготовке кадров, но не содержит полноценного социального баланса. Отсутствуют расчеты:

• сколько школ нужно каждому району;
• сколько детских садов;
• сколько поликлиник;
• сколько врачей;
• сколько спортивных объектов;
• сколько учреждений культуры;
• сколько объектов дополнительного образования;
• сколько бытовых и торговых объектов необходимо на 1000 жителей.

В результате качество жизни остается декларацией, а не управляемым показателем.

Оторванность от кадрового баланса

Стратегия признает наличие образовательного потенциала региона: более 28 вузов и филиалов, 104 тыс. студентов и более 25 тыс. выпускников ежегодно. Но при этом отсутствует главный расчет: «Какие кадры нужны экономике будущего?». Нет баланса по:

• инженерам;
• технологам;
• рабочим специальностям;
• IT-кадрам;
• специалистам туризма;
• логистам;
• медицинским кадрам;
• педагогам;
• управленцам.

То есть кадровый потенциал описан статистически, но не встроен в систему управления будущей экономикой.

Оторванность от инфраструктурного баланса

В стратегии неоднократно указано, что инвестиционные проекты сталкиваются с проблемами инфраструктуры: электрические мощности, газ, дороги, водоотведение, очистные сооружения, подключение к сетям. Приложение с реестром «точек роста» фактически показывает системную инфраструктурную неподготовленность территорий: многие проекты требуют дополнительных мощностей, дорог, подстанций, очистных сооружений, газоснабжения и водоснабжения. Это ключевое доказательство: «Инвестиционная стратегия фиксирует инфраструктурные проблемы, но не создает полноценный инфраструктурный баланс региона и муниципалитетов».

Кроме того, не определено, какие инфраструктурные объекты должны финансироваться государством, какие - ресурсоснабжающими организациями, какие - инвесторами, а какие - через механизмы государственно-частного партнерства.

Оторванность от КСТП, ТЭБ и схемы размещения производительных сил

Инвестиционная стратегия должна быть системно увязана с:

• Стратегией социально-экономического развития области;
• КСТП;
• схемой размещения производительных сил;
• топливно-энергетическим балансом;
• муниципальными стратегиями;
• социальным балансом;
• кадровым балансом;
• инфраструктурным балансом.

Но фактически документ существует параллельно. Он перечисляет отрасли и проекты, но не показывает:

• как инвестиции встроены в пространственную модель региона;
• какие территории должны стать новыми центрами роста;
• почему именно эти территории выбраны в качестве приоритетных;
• какие мощности нужны для развития;
• какие инфраструктурные ограничения должны быть сняты;
• как инвестиции меняют качество жизни населения;
• как проекты связаны с образом будущего муниципалитетов.

Устаревшая система показателей

К 2035 году в стратегии заявлены всего два ключевых показателя: объем инвестиций в основной капитал — 1235,2 млрд рублей; место региона в Национальном рейтинге инвестиционного климата - 10.

Это крайне узкая система оценки. И в системе показателей эффективности деятельности региональной власти нет «места в рейтингах»!!! Она не измеряет:

• рост человеческого капитала;
• рост качества жизни;
• снижение миграционного оттока;
• развитие муниципалитетов;
• рост налоговой базы территорий;
• создание высокопроизводительных рабочих мест;
• инфраструктурную обеспеченность;
• социальную обеспеченность;
• рост капитализации муниципальных образований.

Фактически стратегия оценивает инвестиционную активность, но не оценивает развитие территории.

Инвестиции не связаны с человеком

Главная методологическая проблема документа - человек в стратегии присутствует как трудовой ресурс, а не как главная цель развития. Качество жизни рассматривается в логике привлечения квалифицированной рабочей силы, а не как самостоятельная стратегическая цель. Это принципиальная ошибка.

В новой модели развития инвестиции должны быть подчинены человеку:

• где он будет жить;
• где будут учиться его дети;
• где он получит медицинскую помощь;
• где будет заниматься спортом;
• где будет работать;
• какой уровень безопасности и культуры будет обеспечен.

Отсутствие современной стратегии инвестиционного процесса

Наиболее серьезной проблемой является то, что в регионе фактически отсутствует современная стратегия развития инвестиционного процесса как системы. Существующий документ описывает инвестиционный климат, меры поддержки и перечень проектов, однако не отвечает на вопросы управления инвестиционным циклом в новых экономических условиях.

Не определены:

• новые источники инвестиций в условиях санкционных ограничений;
• механизмы привлечения капитала из дружественных стран;
• приоритеты государственного инвестирования;
• приоритеты корпоративного инвестирования;
• приоритеты частного инвестирования;
• механизмы координации федеральных, региональных и муниципальных инвестиций;
• система управления инвестиционными потоками между территориями;
• инвестиционные приоритеты муниципальных образований;
• механизмы формирования инвестиционных пакетов для различных категорий инвесторов.

Фактически регион располагает инвестиционной стратегией старого типа, ориентированной на улучшение инвестиционного климата, но не располагает стратегией инвестиционного процесса, которая определяла бы:

• кто инвестирует;
• во что инвестирует;
• зачем инвестирует;
• каким образом инвестиции распределяются по территории;
• какие результаты должны быть достигнуты.

В современных условиях этого уже недостаточно. Очевидна функциональная бесполезность документа.

Главный вывод

Инвестиционная стратегия Воронежской области до 2035 года является бесполезным, концептуально ограниченным документом. Она описывает: инвестиционный климат; меры поддержки; отраслевые приоритеты; инвестиционные площадки; отдельные проекты.

Но не формирует систему/модель инвестиционного развития территории. Главная ущербность документа состоит в его оторванности от:

• образа будущего муниципальных образований;
• социального баланса;
• кадрового баланса;
• инфраструктурного баланса;
• баланса производительных сил;
• топливно-энергетического баланса;
• КСТП;
• муниципальных стратегий развития.

Кроме того, стратегия не отвечает на фундаментальные вопросы инвестиционного планирования:

• почему инвестиции должны направляться именно в выбранные отрасли;
• почему приоритет отдается именно этим территориям;
• какие результаты должны быть достигнуты на каждой территории;
• какие источники финансирования должны использоваться;
• какие виды инвестиций необходимы для решения конкретных задач развития.

Также документ не учитывает в полной мере радикальные изменения мировой и национальной экономической среды, произошедшие после его разработки, и не предлагает новой инвестиционной модели развития региона в условиях структурной трансформации российской экономики.

Что необходимо вместо этого?

Воронежской области необходима не просто Инвестиционная стратегия, а «Инвестиционный баланс региона и муниципалитетов». Он должен строиться по другой логике и состоять из следующих компонентов.

Образ будущего муниципалитета; социальный баланс, кадровый баланс, баланс производительных сил, инфраструктурный баланс, инвестиционный баланс, определение источников финансирования, бюджет развития, рост качества жизни, рост экономики, рост налоговой базы

Инвестиционный баланс должен содержать ответы на вопросы:

• какие проекты необходимы территории;
• какие инвестиции требуются для их реализации;
• кто является инвестором;
• какие механизмы финансирования используются;
• какие риски существуют;
• какие результаты должны быть достигнуты.

Кроме того, необходима отдельная стратегия развития инвестиционного процесса региона, учитывающая:

• новые геополитические условия;
• санкционные ограничения;
• национальные приоритеты развития;
• задачи технологического суверенитета;
• пространственное развитие муниципальных образований;
• координацию государственных, корпоративных и частных инвестиций.

Итоговая формула

Действующая Инвестиционная стратегия отвечает на вопрос: сколько привлечь инвестиций? Новая модель должна отвечать на вопросы:

- зачем нужны инвестиции?

- почему именно эти инвестиции и в таком объеме необходимы данной территории?

- кто должен инвестировать?

- каким способом должны привлекаться инвестиции?

- какие результаты должны быть достигнуты для населения и экономики?

- каким образом инвестиции обеспечивают реализацию образа будущего региона и муниципальных образований?

Без этого инвестиционная политика остается набором лозунгов, площадок и мер поддержки, но не становится инструментом управления развитием региона.