Сергей Последов, региональный эксперт: «Новая модель муниципального бюджетирования. От консолидированного регионального бюджета «содержания» и «инструмента влияния» к муниципальному бюджету развития территории и качества жизни»

Сегодня мы продолжаем разговор с региональным экспертом Сергеем Последовым, предоставляя ему информационную платформу для изложения своей позиции по эффективному муниципальному бюджетированию, которая актуально для экспертов и практиков во всех субъектах РФ. Статьи и материалы Сергея Последова нельзя отнести к экономической публицистике. Это, скорее всего, четкое предложения эксперта что и как нужно делать региональной власть, изложенные телеграфским стилем. Итак, слово региональному эксперту.

Главная проблема существующей бюджетной системы

Сегодня муниципальный бюджет формируется преимущественно по принципу: содержание учреждений; выплата заработной платы; коммунальные расходы; ремонт объектов; выполнение текущих полномочий.

Фактически бюджет ориентирован на содержание существующей территории. При этом практически отсутствует механизм финансирования:

- образа будущего;

- человеческого капитала;

- структурных изменений экономики;

- новых отраслей;

- инвестиционных проектов;

- повышения качества жизни.

Проблема консолидированного регионального бюджета

Существующая бюджетная система региона построена по принципу высокой централизации финансовых ресурсов. Основная часть доходов аккумулируется на региональном уровне, после чего распределяется между муниципалитетами через различные механизмы: дотации; субсидии; субвенции; межбюджетные трансферты; государственные программы.

В результате муниципалитет зачастую выступает не субъектом развития, а получателем распределяемых ресурсов. Такая модель приводит к ряду системных проблем:

- снижение финансовой самостоятельности муниципалитетов;

- зависимость от решений регионального уровня;

- ориентация на получение финансирования, а не на развитие собственной налоговой базы;

- ограниченная ответственность за долгосрочные результаты развития;

- слабая мотивация к привлечению инвестиций и росту экономики территории.

В результате и «успешность» муниципальных глав/руководителей зависит не от умения развивать территорию и качественно организовывать проектную и инвестиционную деятельность, а от умения «выпросить» у региона больше финансов и объектов по АИП и отраслевым программам.

Переход к муниципально-ориентированной бюджетной модели

В новой системе основным субъектом бюджетного планирования становится муниципалитет. Именно муниципалитет:

- формирует образ будущего;

- определяет стратегические цели развития;

- рассчитывает потребность в ресурсах;

- формирует бюджет развития;

- отвечает за достижение результатов.

Региональный уровень при этом выполняет функции: координации; выравнивания возможностей территорий; поддержки стратегических проектов; предоставления дополнительных финансовых ресурсов.

Новый принцип формирования бюджета

Сегодня действует модель: доходы территории => консолидированный региональный бюджет => распределение средств => муниципалитет. Предлагаемая модель: доходы территории => муниципальный бюджет => бюджет развития => реализация стратегии развития => дополнительное привлечение ресурсов.

Муниципалитет самостоятельно формирует бюджет исходя из собственных целей развития и имеющихся доходных источников. При недостаточности ресурсов муниципалитет имеет все права и возможности инициировать привлечение:

- региональных программ;

- федеральных программ;

- национальных проектов;

- инфраструктурных бюджетных кредитов;

- специальных инвестиционных механизмов;

- государственных институтов развития;

- концессионных соглашений;

- частных инвестиций;

- межмуниципального сотрудничества.

Принцип финансовой самостоятельности муниципалитета

Основой новой модели становится принцип сначала собственный бюджет развития, затем внешняя поддержка. Муниципалитет не ожидает распределения средств сверху. Муниципалитет: определяет потребности развития; формирует инвестиционную программу; рассчитывает дефицит ресурсов; обосновывает необходимость дополнительного финансирования.\

После этого осуществляется привлечение внешних источников финансирования.

Регион как партнер развития муниципалитета

В новой модели регион перестает быть исключительно распределителем финансовых ресурсов. Регион становится:

- партнером муниципалитета;

- координатором межмуниципальных проектов;

- оператором крупных инфраструктурных программ;

- источником дополнительного финансирования развития.

Основная задача региона - помогать муниципалитетам реализовывать стратегии развития, а не определять их вместо муниципалитетов.

Основа бюджетирования - образ будущего территории

Бюджет больше не формируется "от прошлого года". Он формируется от «Образа будущего муниципалитета». Например, муниципалитет ставит цель, 2035 год: население 100 тысяч человек; средняя заработная плата 150 тысяч рублей; туристический поток 500 тысяч человек; 3 индустриальных парка; 20 тысяч новых рабочих мест.

Тогда автоматически рассчитываются: школы; детские сады; дороги; спортивные объекты; инженерная инфраструктура; кадры; инвестиции. После этого формируется бюджет.

Новая система документов бюджетирования

Уровень 1. Образ будущего территории. Горизонт: 15–20 лет. Уровень 2. Стратегия развития муниципалитета. Горизонт планирования: 5–10 лет. Уровень 3. Муниципальные балансы развития: социальный баланс; кадровый баланс; инфраструктурный баланс; инвестиционный баланс; энергетический баланс. Уровень 4. Инвестиционная программа развития: отраслевые и межотраслевые «точки роста», федеральные отраслевые и корпоративные программы, муниципальная и региональная кластеризация, конкретные проекты. Уровень 5. Бюджет развития: многоуровневая, многоотраслевая и многофакторная матрица организации финансового обеспечения проектов.

Разделение бюджета на две части.

Бюджет содержания финансирует: зарплаты; коммунальные услуги; текущее содержание.

Бюджет развития финансирует:

- новую социальную инфраструктуру;

- новую транспортную инфраструктуру;

- новые производства, логистику;

- туристические проекты и туристическую инфраструктуру;

- модернизацию инженерной инфраструктуры;

- развитие человеческого капитала.

Целевая структура бюджета. В перспективе: не менее 40–50% бюджета должно направляться на развитие. Сегодня во многих муниципалитетах на развитие фактически остается менее 5-10%, если остается вообще.

Программно-проектное бюджетирование

Каждый бюджетный рубль должен быть привязан к проекту. Например, проект «Муниципальный инженерный центр». Фиксируются: стоимость; сроки; ожидаемые результаты; количество подготовленных специалистов; экономический эффект.

Принцип мультипликатора развития

Главная задача бюджета - не потратить средства, а привлечь дополнительные ресурсы. Один бюджетный рубль должен обеспечивать привлечение: федеральных средств; частных инвестиций; банковского финансирования; внебюджетных ресурсов.

Целевой показатель: 1 рубль бюджета = 6 - 10 рублей совокупных инвестиций.

Бюджет человеческого капитала

Отдельный раздел бюджета. Включает: дополнительное образование; инженерное образование; спорт; культуру; молодежную политику; профориентацию.

Главный принцип - расходы на человека рассматриваются как инвестиции.

Бюджет качества жизни

Формируется отдельный блок. Включает: безопасность; благоустройство; общественные пространства; экологию; культурную среду; доступность услуг.

Бюджет инфраструктурного развития

Формируется на основании: инфраструктурного баланса; ТЭБ; транспортной модели.

Включает: дороги; энергетику; ЖКХ; связь; цифровую инфраструктуру.

Бюджет экономического развития

Направляется на: индустриальные парки; туристические кластеры; логистические проекты; поддержку МСП; экспортную инфраструктуру.

Новая система оценки эффективности бюджета

Сегодня оценивается: процент освоения средств; кассовое исполнение. В новой модели оценивается:

- Рост населения;

- Рост доходов населения;

- Рост инвестиций;

- Количество новых рабочих мест;

- Рост человеческого капитала;

- Рост туристического потока;

- Рост налоговой базы;

- Улучшение качества жизни

Муниципальный фонд развития

В каждом муниципалитете формируется Фонд развития территории. Источники: местный бюджет; региональные программы; федеральные программы; частные инвестиции; концессии; инфраструктурные облигации.

Главный принцип новой бюджетной модели

Сегодня: =>Бюджет => расходы => отчет. Новая модель: Образ будущего => Стратегия развития => Балансы развития => Проекты развития => Инвестиционная программа => Муниципальный бюджет развития => Привлечение региональных и федеральных ресурсов => Рост человеческого капитала => Рост экономики => Рост налоговой базы => Новый цикл развития.

Итоговая формула

Действующая система регионального бюджетирования в формате «консолидированного бюджета» региона не просто изжила себя. Эта система уже давно является основным тормозом развития региональной экономики!!!

Муниципальный бюджет должен перестать быть бухгалтерским документом.

Муниципальный бюджет должен стать главным финансовым инструментом реализации образа будущего территории.

Муниципалитет должен стать основным субъектом бюджетного планирования и развития территории, а региональные и федеральные ресурсы должны использоваться как инструменты усиления муниципальных стратегий развития, а не как единственный источник финансирования.

Главная задача бюджетирования будущего - не финансирование существования муниципалитета, а финансирование его развития, роста человеческого капитала и повышения качества жизни населения.