Региональные эксперты выявили негативные тренды бюрократических проявлений власти в ЦФО к гражданам, НКО и СМИ

Представители СМИ используют в получении необходимой в профессиональной деятельности информации разнообразные формы отправки посланий: оригинал «бумажного» обращения, отправка обращения посредством факса, письма через интернет-приемные органов власти и др. Согласно результатам проведенного экспертного опроса наиболее распространенным способом передачи запроса в органы власти и управления является передача оригинала письма (47%). Практически каждый третий запрос (31%) направляется по электронной почте, каждый пятый – направляется по факсу.

Практически во всех случаях запросы доходят до адресатов вне зависимости от формата обращения. Его принимают и готовят ответы. Опрос экспертов показал, что представители СМИ и НКО редко сталкиваются с немотивированными отказами в получении необходимой информации.

Констатируется факт того, что в российских регионах сложилась традиция внимательного реагирования на запросы средств массовой информации и важность для редакционных коллективов устраивающего ответа от государственных и муниципальных структур власти. По данным опроса, только в 6% случаев представители медиасообщества сталкиваются со случаями «утери» запросов, что выводит их на необходимость дублирования ранее отправленных документов. Такие «трудности» в коммуникации стоит оценивать как бюрократическую волокиту.

Вместе с тем в редакционной практике опрошенных журналистов случались ситуации, при которых запрос был направлен по факсу или электронной почте. Устно было получено подтверждение получения письма. Но по прошествии регламентированного семидневного срока письма терялись. Избегать таких потерь журналистам помогают бумажные носители. В случае если подается письмо в двух экземплярах, один из них с отметкой о получении остается на руках запрашивающего информацию. Но и это на практике не является гарантом предоставления информации по запрашиваемым вопросам.

По данным проведенного опроса, в практике представителей медиасообщества и некоммерческого сектора Центрального федерального округа, принявших участие в исследовании, имеются отказы органов власти и управления в предоставлении ответа на информационный запрос. Но таких отказов сравнительно немного: в 29% случаев респонденты указывали на предоставление мотивированного отказа на запрос. При этом в 61% случаев респондентам не доводилось сталкиваться с мотивированными отказами должностных лиц в ответах на запрос. Практически каждый десятый эксперт (9%) затруднился в ответе на вопрос.

Что касается практики экспертов с получением немотивированных отказов должностных лиц в предоставлении официальной информации на запрос, то таковых относительно немного. Только в 4% случаев участники опроса указывали на опыт получения немотивированных отказов в предоставлении официальной информации. В 82% случаев респонденты не сталкивались с подобной практикой, и в 14% случаев эксперты затруднились вспомнить подобные случаи.

В отношении соблюдения органами власти и управления семидневного срока для предоставления ответа на информационный запрос более половины (52%) участников исследования иногда сталкивались с нарушением этого срока. Каждый четвертый опрошенный постоянно сталкивается с нарушением этого срока (25%). Для 23% участников исследования нарушение органами власти и управления срока предоставления ответа на официальный запрос незнакомо. Таким образом, нарушение срока предоставления официальной информации является весьма злободневной проблемой для большинства представителей СМИ и НКО, принявших участие в исследовании.

Необходимо отметить, что мнения практиков в отношении сокращения сроков предоставления официальных ответов в абсолютном большинстве случаев были дуальными. Так, эксперты, с одной стороны, указывали на необходимость сокращения сроков предоставления ответов на запросы, отмечая при этом, что семидневный срок ожидания ответа для редакции излишне продолжителен. С другой стороны, как практикующие журналисты и представители сектора НКО, регулярно воспроизводящие устные и письменные коммуникации с органами власти, участники опроса указывали на нереалистичность сокращения срока предоставления официальной информации по двум причинам. Во-первых, специфика функционирования органов власти такова, что процесс получения исполнителем запроса весьма продолжителен и сократить его можно только в том случае, если имеются предварительные договоренности с исполнителем по оперативной подготовке ответа. В противном случае семидневный срок подготовки официального ответа оправдан многочисленными практиками.

Наиболее распространенным форматом получения ответа на официальный запрос, по опыту опрошенных экспертов, является получение ответа по почте (42%). Сопоставимым с этим форматом является получение информации и по электронному адресу, и по почте (41%). Дублирование официальных ответов на запросы по двум каналам коммуникации следует рассматривать как позитивный аспект по двум причинам. Во-первых, он указывает на заинтересованность органов власти и управления в предоставлении оперативного ответа. Во-вторых, в случае дублирования официального ответа (с печатью и подписью) по почте должностные лица демонстрируют соблюдение норм управленческой культуры. Учитывая, что законом о СМИ регламентирован запрос информации как в письменной, так и в устной форме, предоставление официального ответа на бумажном носителе демонстрирует также уважительное отношение к представителю СМИ. Соблюдение этого принципа имеет определяющее значение в случае необходимости защиты позиции СМИ в судебных разбирательствах.

При бросающейся на первый взгляд схожести форматов в практической деятельности «старых» и «новых» медиа очевидны их специфические отличия, выводящие на большую или меньшую результативность. Так, большая часть участвовавших в опросе экспертов (84%) полагает, что эффективность официального запроса редакции СМИ (выполненного на официальном бланке) дает гораздо больший эффект, чем журналистский запрос. Именно из этого должны исходить представители СМИ, рассчитывая на получение результативного влияния «четвертой власти» на власть первую, вторую и третью. Данное обстоятельство актуализирует вопрос необходимости качественной подготовки официального запроса, с соблюдением общепринятых норм оформления, а также ссылок на нормативные документы.

Что касается непосредственно содержательной стороны, то в практике опрошенных экспертов достаточно часто (61%) случались ситуации, когда официальный ответ от органов власти и управления был неполным или уклончивым. Более того, в 41% случаев официальный ответ от органов власти и управления был совершенно несодержательным, иными словами, отпиской. Этот показатель тоже весьма высок.

Таким образом, более половины ответов, предоставляемых журналистам и гражданским активистам для работы, фактически являются бессодержательными. Такую ситуацию нельзя назвать благоприятной с точки зрения эффективности выстраивания системы обратной связи. Не свидетельствует она и в пользу декларируемой органами власти и управления повсеместной открытости и доступности для средств массовой информации и некоммерческих организаций.

Если классифицировать имеющиеся практики коммуникации редакций СМИ с госструктурами, то можно выделить три варианта: полные и устраивающие «подписантов» ответы, неполные (отрывочные) и «уклончивые» ответы. Второй и третий варианты являются наиболее распространенными, особенно если запросы были связаны с проведением журналистских расследований.

Содержательность ответов на запросы не выявила существенных противоречий в подходах экспертов (шестой аспект). Они выделяют ответы по существу, бессодержательные и ответы «ни о чем», как определенный последовательный вызов медиасообществу, на который необходим адекватный и действенный ответ.

Отдельные случаи – предоставление максимально подробной информации по вопросу, отличному от того, который спрашивают. В среде специалистов связей с общественностью, равно как и специалистов данного профиля в органах власти и управления, этот принцип называется «принцип правды: говорить правду, только правду и ничего кроме правды, но не по делу». Согласно данным проведенного опроса, такой подход имеет место быть не только в профессиональном фольклоре, но и в реальной работе органов власти.

Данный подход следует также рассматривать как бессодержательный ответ или «отписку». В любом случае это проявление дисфункции органов власти и управления в выстраивании эффективной обратной связи.

Учитывая имеющийся опыт практикующих представителей медиасообщества и некоммерческого сектора с предоставлением органами власти и управления бессодержательных ответов, весьма актуальным представляется вопрос в отношении пресечения фактов направления «отписок». Согласно данным проведенного опроса, значительная часть опрошенных экспертов (80%) полагает необходимым проведение таких работ. Иными словами, большинство респондентов уверены в том, что работа по борьбе с отписками должна быть активизирована.

В рамках исследования экспертам предлагалось выразить мнение в отношении двух возможных способов противодействия отпискам: публичное обнародование запросов и бессодержательных ответов на них и внесение поправок в действующее законодательство о СМИ.

В отношении поправок в действующее законодательство о СМИ эксперты в большинстве случаев (71%) соглашались с их необходимостью. Однако респонденты отмечали, что действующий закон о СМИ, во-первых, серьезно устарел, во-вторых, исполняется избирательно в отношении прав журналиста. При этом практикующие эксперты указывали на то, что текущая общественно-политическая обстановка в стране не будет способствовать скорому решению вопроса в пользу либерализации закона о СМИ и ужесточения на законодательном уровне ответственности должностных лиц за предоставление бессодержательных ответов на официальные запросы.

Гораздо более востребованным, по мнению экспертов, станет работа неформальных институтов и норм общественного одобрения или порицания. И в этом отношении в рамках исследования был рассмотрен и в целом одобрен экспертами вариант, связанный с учреждением спецпроекта по борьбе с отписками в виде портала, где анализируются имеющиеся практики и бюрократических изысков, и результативных мер их противодействию. Большинство опрошенных экспертов видит в нем не только его актуальность, действенность, но и важный элемент общественного контроля над деятельностью органов власти и управления, реальным механизмом противодействия общественного мнения манипулированию со стороны государственной бюрократии.

На основании проведенного экспертного опроса АНО «Институт политического анализа и стратегий», а также по результатам мониторинга средств массовой информации в регионах Центрального федерального округа типологизировать имеющиеся бюрократические отписки можно по нескольким основаниям. Данная типология представляет собой эмпирическую типологию, в основе которой лежит обобщение опытных данных, фиксация устойчивых признаков сходства и различия, находимых индуктивным путем, систематизацией и интерпретацией полученного материала.

1. В основе первого подхода к типологии бюрократических отписок лежит кратность отписок, подготовленных органами государственного и муниципального управления по отношению к гражданам, общественным организациям и средствам массовой информации

1) единичные случаи отписок

2) повторные случаи отписок

3) многократные отписки.

Последний вид свидетельствует о нежелании органов государственной власти и управления сообщать гражданам, некоммерческим организациям или СМИ информацию по существу.

2. В основе второго подхода к типологии бюрократических отписок лежит принцип, основанный на мотивах государственных и муниципальных служащих при подготовке бессодержательных ответов:

1) неосознанные отписки, т.е. отписки, подготовленные чиновниками нижнего и среднего звена и подписанные высшими должностными лицами без умысла нанесения обратившемуся вреда или ущерба посредством «психологической травмы»;

2) «а вдруг не заметят!» – формат отписок, в основе которых лежит умысел государственных и муниципальных служащих, рассчитанный на то, что отписку без ответа по существу не заметит ни руководитель, подписавший письмо (в силу занятости), ни заявитель (в силу отсутствия необходимых специальных знаний);

3) принципиальные отписки, в которых есть осознанный принципиальный мотив государственных служащих защитить честь мундира любыми способами, при этом готовящий отписку государственный или муниципальный служащий четко понимает иерархию, которая предполагает понимание того, что чиновник представляет собой высшее звено, обладает большими средствами и возможностями, и гражданин, журналист или представитель сектора НКО, находящийся внизу общественно-политической иерархии, который понимает, что государственный служащий контролирует ситуацию и у него практически не остается возможности изменить статус-кво в отношении решаемого вопроса.

3. В основе третьей типологии бюрократических отписок лежит технология основных проявлений бюрократизма. В первую очередь это касается письменных ответов на обращения граждан, общественных организаций и средств массовой информации. В этой связи следует выделить следующие технологии:

1) «административная карусель» – технология, близкая по своей сути к избирательным каруселям, предполагающая манипулирование конкретными лицами и обществом. В основе данной технологии лежит желание переложить с конкретной государственной структуры на другую.

2) «технология волокиты», которая предполагает длительную переписку инициатора обращения с представителем органа власти или управления, в результате которой приходят неубедительные, бессодержательные отписки и по сути дела объект обращения не берет на себя ответственности по решению затронутого вопроса.

3) «межведомственная безответственность», данная технология основывается на проблеме, выходящей на несколько государственных (муниципальных) структур одновременно. В силу этого обстоятельства каждая из ответственных сторон считает, что ее решение и ответ заявителям по существу должны быть в поле зрения других ведомств.

4. В основе четвертой типологии бюрократических отписок лежит направленность поведения конкретных общественных акторов, которые столкнулись с бюрократическими проявлениями в работе органов власти и управления. Речь идет о формировании по итогам письменного взаимодействия степени лояльности-нелояльности гражданина, общественной организации и СМИ к существующему политическому режиму. В этой ситуации можно выделить несколько типов проявления нелояльности:

1) отписки, которые формируют неверие субъекта обращения к действенности и эффективности власти;

2) проявление гражданином, общественной организацией или СМИ нелояльности к уровням власти, которые имеют по результатам такого взаимодействия определенный и устойчивый характер.

3) формирование протестных настроений среди тех, кто столкнулся с бюрократическим проявлением отписок, и выход конкретных политических акторов на тот или иной вид протеста;

4) отписки, которые формируют настроение конфронтации у граждан, представителей сектора НКО и СМИ по отношению к существующему политическому режиму на определенной территории.